El Tren Rápido de Pasajeros y la gestión del suelo urbano.

Una adecuada gestión del suelo urbano entorno al TRP en la GAM puede facilitar el acceso a recursos frescos para su financiamiento. El país posee las herramientas para lograrlo.

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Figura 1. Para alcanzar el nivel óptimo de funcionamiento, el tren debe construirse a desnivel para así superar los más de 300 cruces vehiculares existentes. Imagen que muestra una simulación del tren a su paso por sabana sur, imagen  tomada de: https://presidencia.go.cr/comunicados/2018/01/incofer-cimento-bases-para-ejecutar-tren-rapido-de-personas/

 

Arq. Roy Allan Jiménez*

El Tren Rápido de Pasajeros -TRP- es un sueño para todos lo habitantes de la Gran Área Metropolitana. El proyecto abarca una longitud de 80 kms en total, conectando las cabeceras de provincia desde Paraíso de Cartago hasta Alajuela con frecuencias inferiores a 6 minutos en ambos sentidos y con una velocidad mínima de 30 km/h (INCOFER, 2016). Todo un escenario soñado para los habitantes de nuestra urbe -Figura 1-. El costo del proyecto asciende a 1.600 millones de dólares.

En primera instancia la construcción del proyecto pretende realizarse con un empréstito internacional y la operación del sistema se planea a través del modelo de concesión.

Existe una realidad que es ineludible en los sistemas de transporte masivo alrededor del mundo: Son en extremo onerosos y es imposible financiarlos solo con las tarifas. Sin embargo, los beneficios colectivos del transporte público masivo están más que demostrados, tanto por su impacto positivo en el PIB como en la salud de los ciudadanos y el medio ambiente. En este punto, surgen los medios indirectos de financiamiento, a través de los instrumentos de gestión del suelo urbano. El financiamiento “base suelo” mediante la captura de parte de la plusvalía generada gracias a la obra pública es un mecanismo muy utilizado para llevar a la realidad grandes proyectos urbanos alrededor del mundo. Costa Rica posee el instrumento legal para hacerlo realidad en la Ley de Planificación Urbana: La tasa por valorización.

 

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Figura 2. Long Island Rail Road, tren de Cercanías que conecta Manhattan con la parte este de New York. Fotografía Roy Allan Jiménez C. 2015.

La valorización es un cobro con destino específico que recae sobre la propiedad inmobiliaria que ve aumentado su valor gracias a la construcción de obra pública. Está dirigido a la construcción de obras de interés para la ciudad y se distribuye en función del beneficio alcanzado (Pinto, 2010). Es un cobro de tipo potestativo, lo que significa que su aplicación es opcional por parte de la administración que construye la obra. Algo que lo caracteriza es que el destino de estos fondos debe ser directamente para financiar la obra generadora del beneficio.

Las tasas de valorización son también conocidas como “contribuciones por mejoras” y son tan antiguas como el urbanismo. Los romanos implementaron la distribución de parte del costo de sus obras viales entre los propietarios de las tierras contiguas a los caminos construidos. Junto con las cesiones de espacio público, la valorización es uno de los instrumentos de recuperación de plusvalía más antiguos y utilizados en el mundo.

En nuestro país, este instrumento tiene su primer antecedente en la Ley de Contribución para Obras de Interés Público Especial #74, aprobada nada más y nada menos que en el año de 1916 durante el mandato de Alfredo González Flores.  Esta ley fue utilizada en 1957 para hacer posible la construcción de la carretera Interamericana. Cabe destacar que aunque longeva, la ley no ha sido derogada.

Otro antecedente directamente relacionado con el cobro por valorización son las contribuciones especiales, instrumento que aparece en la Ley de Planificación Urbana #4240 de 1968. La ley habilita a las instituciones estatales a distribuir entre los propietarios de los fundos beneficiados parte del costo de las obras realizadas en zonas urbanas. En 1998 este instrumento se incluyó en el código municipal, permitiendo a las municipalidades recuperar parte de la plusvalía generada gracias a la construcción de obra pública. No obstante, en ambos casos el instrumento ha dormido el sueño de los justos, quedando en el papel sin ser utilizado.

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Figura 3. Estación del tren elevado en Medellín, Colombia. Otra obra financiada en parte con valorización Fotografía Roy Allan Jiménez. 2011.

La contribución por valorización: una tradición alrededor del mundo

La valorización como un instrumento de gestión urbana es una institución muy consolidada en todo el mundo.  En Colombia, su aplicación data de 1921 y desde el año 2000 el recaudo de fondos para obra pública por concepto de valorización ha crecido un 120%. (Pinto, 2010). Gracias a estos recursos, los municipios colombianos han iniciado la ejecución de obras relacionadas con movilidad, espacios públicos e intervenciones vinculadas a planes parciales y especiales -Figura 3-. El sistema de BRT Transmilenio de Bogotá, ha sido posible en parte por la valorización que ha generado en los predios circundantes.  El eventual metro de Bogotá tiene proyectado como una de sus principales fuentes de financiamiento la contribución por valorización.

En Ecuador, mediante el cobro de contribución por mejoras, las municipalidades del país aumentaron su recaudación en un 67% entre el año 2010 y 2012 (Smolka, 2014). Es importante hacer hincapié que por la naturaleza del instrumento, todo lo recaudado por concepto de mejoras o valorización se invierte en infraestructura urbana. Esto hace que el tributo sea fácilmente aceptado por la población merced a la ejecución fácilmente observable en la ciudad. Aunado a esto, a mayor cantidad de beneficiados el monto imputable a cada uno disminuye de forma proporcional.

La recuperación de plusvalías en Argentina y Brasil encuentra una amplia gama de ejemplos exitosos. En el caso brasileño su aplicación data de 1934 y en el estatuto de las ciudades aprobado en el año 2001, aparece como parte importante de la función re-distributiva de la política urbana. En España, la contribución por mejoras puede ser implementada por cualquiera de los niveles de la administración territorial -Gobierno Central, Comunidad Autónoma o Municipio- y constituye piedra angular del desarrollo de infraestructura en la ciudades -Figura 4-. Es innegable en todos los casos, la importancia del cobro por mejoras en la realización de proyectos de movilidad urbana.

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Figura 4. La gestión urbana moderna concibe la construcción de grandes obras de movilidad con el financiamiento base suelo. En España, la valorización es uno de los mecanismos más comunes para financiar -entre otros- sistemas de trenes de cercanías y metros. fotografía estación del Tren de Cercanías Alcalá de Henares, Madrid 2015.

Posibilidades de aplicación en Costa Rica.

Costa Rica cuenta con un marco normativo que le permite iniciar procesos de captura de plusvalía producto de la construcción de obra pública. No obstante, su aplicación real depende de una complejidad legal, técnica e institucional que requiere de una profunda discusión y reflexión. (Barrantes, 2014).

El primer reto consiste en la delimitación de la zona de influencia hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de la obra. En el caso del Tren Rápido de Pasajeros, este ámbito de acción se ubica a todo lo largo de la vía del tren y genera un beneficio especial en las zonas cercanas a las estaciones. Así las cosas, el beneficio percibido por los dueños de terrenos debe ser calculado de manera progresiva, estableciendo rangos y por ende, diferentes niveles de aporte -Figuras 5 y 6-.

 

 

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Figura 5. La zona de influencia del Tren Rápido de Pasajeros debe comprender una franja a ambos lados del derecho de vía. Entre más cercano al tren y sus estaciones el beneficio percibido es mayor y por lo tanto, la contribución por valorización debe calcularse de manera progresiva. Imagen de Elaboración propia.
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Figura 6. La definición del ámbito de cobro es uno de los primeros pasos. Este proceso debe hacerse en concurso permanente de las municipalidades, las cuales podrían ser las encargadas de cobrar la contribución. Imagen de elaboración propia.

El siguiente paso es el diseño del método de cálculo de la valorización. De manera general, este cálculo puede realizarse de dos maneras: 1. mediante el cálculo prospectivo de la plusvalía generada en cada uno de los fundos; o bien 2. mediante la distribución equitativa de un porcentaje del costo total de la obra entre los predios beneficiados.

En el primer caso, el cálculo requiere valuación actualizada y pormenorizada antes de la ejecución del proyecto y una proyección de la plusvalía ganada después del proyecto. La tasa de valorización se calcula con base en un porcentaje de la plusvalía generada -Figura 7-.

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Figura 7. La tasa de valorización responde a la ganancia que el suelo urbano experimenta como producto de un hecho generador. En el caso de la GAM, el hecho generador es la construcción del Tren Rápido de Pasajeros. Imagen de Elaboración Propia.

El segundo caso es el más común y el más sencillo -relativamente-, consiste en distribuir de manera proporcional un porcentaje del costo total de la obra entre los propietarios identificados como beneficiados. No requiere un cálculo tan elaborado y el criterio de distribución de la tasa se calcula por la longitud del frente del terreno o por el área del predio.

La última tarea en el proceso es el procedimiento de cobro. En nuestro caso, es necesario establecer un mecanismo y procedimiento de recaudación de la tasa de valorización. Es posible esbozar diferentes propuestas, desde el cobro directo por parte del INCOFER a los propietarios (propuesta que requeriría de todo un nuevo aparato burocrático) o bien, a través de convenios con las diferentes Municipalidades para que se hagan responsables del cobro, por lo cual serían acreedoras de un porcentaje de intermediación. Para ambos escenarios es necesario trabajar en la reglamentación del artículo 71 de la Ley de Planificación Urbana y el 77 del código municipal.

Un proceso paralelo, en extremo importante para el éxito del Tren Rápido de Pasajeros, es la promoción del Desarrollo Urbano Orientado al Transporte Público de manera que los usos del suelo en las zonas cercanas al TRP potencien la alta densidad habitacional y los usos mixtos -Figura 8-. En la gestión del TRP debe existir una coordinación permanente con las autoridades municipales de los cantones por los cuales viaja el proyecto, tanto para la actualización de los planes reguladores como para su elaboración en el caso de los que aún no los tengan. Los procesos de renovación urbana deben ser potenciados para reconvertir las áreas industriales en desuso que se encuentran cercanas a la línea del tren y llevar a esas zonas vivienda en alta densidad, servicios y equipamientos públicos.

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Figura 8. El Desarrollo Orientado al Transporte Público busca que la planificación urbana concentre mayores densidades habitacionales cerca de los ejes de transporte masivo con el objetivo de acercar la movilidad a la población, disminuir el uso del vehículo individual y facilitar mayores desplazamientos en proximidad. Imagen de elaboración propia.

Conclusiones y un llamado a la acción.

El Tren Rápido de Pasajeros es una gran oportunidad para aplicar una serie de instrumentos presentes en nuestra normativa pero que hemos ignorado a lo largo de las décadas. La captura de plusvalía mediante este tipo de mecanismos es una práctica muy común alrededor del mundo y ha permitido la renovación de importantes espacios urbanos.  El financiamiento de numerosos proyectos de transporte público masivo es uno de los resultados más buscados a la hora de aplicar la tasa de valorización.

Negociar un empréstito internacional para la construcción de la infraestructura del TRP, puede hacerse en condiciones más favorables para el país si se cuenta con recursos frescos provenientes de la tasa de valorización. Paralelamente, toda la habilitación urbana arquitectónica de los espacios públicos debajo del viaducto del TRP es requerida para evitar su abandono y eventual invasión. Esta infraestructura de parques, áreas verdes y comunes puede ser financiada mediante la captura de plusvalía proveniente de las contribuciones especiales -Figura 9-.

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Figura 9. El espacio urbano bajo las vías del tren debe ser intervenido de inmediato para revalorizarlo, ganar espacios públicos de calidad, pacificar las vías y evitar eventuales invasiones. Estas obras, de menor escala pero gran importancia, pueden ser financiadas mediante la tasa de valorización. Imagen Metro de Medellín, Roy Allan Jiménez 2011.

El análisis econométrico de los grandes proyectos urbanos y el uso del financiamiento base suelo es el paso evolutivo que nos separa de las ciudades que renuevan su infraestructura urbana con dinamismo. El MOPT y el INCOFER se enfrentan al gran reto de innovar en los mecanismos de construcción de obra pública y demostrar que es posible una política de suelo más redistributiva de las cargas y los beneficios de la gestión urbana.

Es importante no tener reparos en explorar la tasa de valorización. Es un instrumento que existe en nuestro marco jurídico desde 1916 y que representa una gran oportunidad de dinamizar la construcción de infraestructura urbana. Como ciudadanos urbanos debemos apoyar las acciones tendientes a hacer realidad el Tren Rápido de Pasajeros y aceptar nuestra responsabilidad en la construcción de una mejor ciudad.

Referencias

Barrantes, K. (2014). Lecciones aprendidas en casos latinoamericanos en la gestión del territorio y contexto costarricense. San José, Costa Rica: Vigésimo primer informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Recuperado desde: https://estadonacion.or.cr/files/biblioteca_virtual/021/ordenamiento/Barrantes_lecciones_aprendidas.pdf

Instituto Costarricense de Ferrocarriles. (2016). Construcción, equipamiento y Puesta en operación de un sistema de Tren Rápido de Pasajeros en la Gran Área Metropolitana, Perfil del Proyecto. San José, Costa Rica: Instituto Costarricense de Ferrocarriles. Recuperado desde http://www.incofer.go.cr/wp-content/uploads/2017/05/PERFIL-PROYECTO-TRP-INCOFER-espanol.pdf?x28024

Pinto Carrillo, A. (2010). La Gestión del Suelo Urbano y sus Instrumentos de Financiamiento. Ciudades del Mañana. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

Smolka, M. (2014). Instrumentos notables de política de Suelo en América Latina. Quito, Ecuador: Lincoln Institute of Land Policy.

Leyes consultadas

  • Ley Nº 4240. Ley de Planificación Urbana. Asamblea Legislativa, San José de Costa Rica. 15 de noviembre de 1968.
  • Ley Nº7794. Código Municipal. Asamblea Legislativa, República de Costa Rica. 18 de mayo de 1998.
  • Ley Nº 74. Ley de Contribución para Obras de Interés Público Especial. Asamblea Legislativa, San José de Costa Rica. 18 de diciembre de 1916.

 

* El autor es Arquitecto graduado en la Universidad de Costa Rica. Máster en Proyecto Avanzado de Arquitectura y Ciudad con énfasis en Intervenciones Urbanas de la Universidad de Alcalá en Madrid, España. Especialista en ordenamiento territorial, planificación urbana e instrumentos de gestión del suelo. Ha participado en programas de formación en nuevos instrumentos de gestión del suelo en países como Brasil, El Salvador, Colombia, Japón y China. Presidente de la Asociación Latinoamericana de Planificadores Urbanos capítulo Costa Rica.  plataformaurbe21@gmail.com


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