Mitos y leyendas del urbanismo en Costa Rica

Arq. Roy Allan Jiménez C *

En nuestra corta historia haciendo ciudad, el país ha desarrollado una serie de creencias e ideas entorno a la gestión urbana que empiezan a ser aceptadas como “verdades”. Sin embargo, muchas de estas ideas son en realidad interpretaciones incorrectas, apoyadas en la costumbre o la falta de análisis. A continuación les presentamos una lista de los “Mitos y Leyendas” del urbanismo en Costa Rica:

Mito #1

“El Ministerio de Vivienda es el ente encargado del urbanismo en el país”

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El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) no cuenta con ninguna potestad de ley que le permita coordinar o intervenir directamente en la gestión urbana. De hecho, el MIVAH no cuenta siquiera con ley constitutiva, aspecto que lo reduce a la condición de “ministerio sin cartera”. Este ministerio encuentra fundamento para su operación en la ley del presupuesto nacional que se aprueba todos lo años y en una serie de decretos ejecutivos que le asignan funciones transitorias sin fuerza de ley.

Las instituciones investidas por las leyes de nuestro país para elaborar e implementar reglamentaciones y planes urbanísticos de diferentes escalas son el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Instituto Costarricense de Turismo (ICT)   y las municipalidades. Como nota curiosa, la Ley de Planificación Urbana asigna al MIDEPLAN la responsabilidad de participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, competencia que no ha ejercido.

En la misma línea, el MIVAH tampoco ostenta ninguna competencia definida por ley para aprobar, otorgar o ejecutar bonos de vivienda. El ente rector del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda es el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) y los subsidios del bono son otorgados por las entidades autorizadas del sistema. El Ministro de Vivienda forma parte de la Junta Directiva del BANHVI, donde representa uno de siete votos.

Mito #2

“El INVU es el ente rector en Ordenamiento Territorial”

Ni la ley constitutiva del INVU aprobada en 1954 ni la Ley de Planificación Urbana de 1968 le otorgan esta competencia al INVU. Además, en los años en que fueron aprobadas estas leyes, el concepto del ordenamiento territorial no se encontraba en la palestra de la planificación nacional.

El ordenamiento territorial como disciplina técnica y científica aparece en los años ochenta en la “Carta Europea de Ordenación del Territorio”. A nuestro ordenamiento jurídico llega a través de la Ley Orgánica del Ambiente en 1995. El ordenamiento territorial es una disciplina global, que integra las diferentes visiones sobre el territorio con el objetivo de garantizar el desarrollo sostenible. La planificación urbana es una más de las disciplinas, centrándose en la gestión de los asentamientos humanos.

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Imagen tomada de http://www.nacion.com/nacional/INVU-desvio-creditos-vivienda-empresas_0_1433856645.html

Mito #3

“Es mejor cerrar el INVU”

Continuando con los temas del INVU, esta institución viene atravesando una crisis estructural desde los años ochenta. Sin embargo, su ley constitutiva y la misma Ley de Planificación Urbana le otorgan importantes competencias para la gestión de proyectos urbanísticos, el financiamiento de vivienda para clase media y la elaboración de planes reguladores. Cerrar el INVU implica desaprovechar un marco legal amplio que aunque necesita ser actualizado, ha permitido a muchas familias el acceso a la vivienda.

Un proceso más adecuado es traer al INVU al siglo XXI, de la mano de una transformación integral de acuerdo a los tiempos. Algo similar al proceso que experimentó el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) que evolucionó al Instituto de Desarrollo Rural.

Mito #4

“El Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) no existe”

El Plan Nacional de Desarrollo Urbano existe y fue aprobado por la Junta Directiva del INVU en el año 2001.

Muchas voces denuncian la inexistencia del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) que solicita la Ley de Planificación Urbana. Sin embargo, este plan sí fue elaborado por la Secretaría Técnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (STPNDU) y aprobado por la Junta Directiva del INVU en el año 2001. El trabajo de elaboración del plan incluyó numerosas consultas y definió tres etapas de trabajo. Una primera etapa índole conceptual, una segunda etapa de lineamientos para el desarrollo urbano nacional y una tercera etapa de elaboración y puesta en vigencia de los planes urbanísticos en diferentes escalas. La elaboración del Plan Regional Urbano del Gran Área Metropolitana (PRUGAM) obedeció a la etapa 3-A del plan. Este plan fue improbado por el INVU en 2010 dando pie a la elaboración del POTGAM y seguidamente al PlanGAM 2013.   (EL PNDU no es el PlanGAM, para saber sobre el proceso de planificación del GAM ver artículo: Biografía del Plan GAM, un drama de Telenovela). Actualmente el gobierno promueve la aprobación de una “Política Nacional de Desarrollo Urbano” (Las mismas siglas del Plan) pero de manera desarticulada al proceso del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y obviando peligrosamente la importancia de la planificación regional.

Mito #5

“La autonomía municipal en la planificación territorial es absoluta”

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Mapa de Uso del Suelo del distrito del El Carmen. Parte del Plan de Desarrollo Urbano de San José. Tomado de https://www.msj.go.cr/informacion_ciudadana/SiteAssets/RDU2014/PDU2014_01_UsoS_Carmen.jpg

Aunque la Constitución Política de nuestro país reconoce la autonomía municipal como uno de sus pilares fundamentales, este principio no puede entenderse como soberanía absoluta a la hora de planificar la ciudad. La sentencia 4205-96 de la sala constitucional define los alcances municipales con relación a la planificación urbana:

“Si bien se reconoce y ratifica que la potestad para planificar el desarrollo urbano a nivel local es exclusiva de los gobiernos locales, en esta sentencia se señala que las competencias propias de esta potestad se ejercen en el marco de “…. los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales…..” que establecen los entes y órganos con potestad para planificar a nivel  nacional o, podríamos decir, a cualquier otro nivel supracantonal.” (Jurado, 2010, P.25).

De la misma manera, adicionales sentencias y pronunciamiento tanto de la Sala Constitucional como de la Procuraduría General de la República señalan que la planificación urbana debe realizarse en acatamiento de las competencias otorgadas por ley a las instituciones encargadas. Esto es lógico debido a la existencia de estructuras urbanas que conforman la ciudad y que transcienden la escala local. Esta realidad se hace evidente en el Área Metropolitana cuando se analizan temas de transporte público masivo, estructura ecológica regional,  disposición de desechos, zonas industriales, etc.

En Costa Rica, la coordinación entre los entes y órganos que planifican localmente y aquellos que lo hacen en los otros niveles (regional y nacional) se garantiza con la competencia otorgada a la Dirección de Urbanismo de aprobar los planes locales (artículo 10.1, y 18 de la LPU) elaborados por los gobiernos municipales antes de que estos los adopten. Esta competencia está atribuida a la Dirección de Urbanismo con el exclusivo propósito de controlar la conformidad de los planes locales a los lineamientos de los planes regionales y nacionales, ya que se trata de una competencia para ejercer un control de legalidad y técnico en procura de intereses nacionales o regionales, cuya vigencia sea de absoluta necesidad mantener, tal y como reza el artículo 18 de la LPU. (Jurado, 2010, P.25-26

De la misma forma, es incorrecto afirmar que ninguna normativa esta sobre lo establecido en los planes reguladores. Si bien su aplicación  local tiene fuerza de ley, su naturaleza jurídica es de reglamento. Por lo tanto, los planes reguladores deben acatar lo estipulado en las leyes, decretos y otros instrumentos normativos de mayor rango. Tal es el caso del Plan GAM, el cual es aprobado vía decreto ejecutivo.

Mito# 6

“No es necesario actualizar la Ley de Planificación Urbana, lo que es necesario es cumplirla”

En 1968 Costa Rica se convirtió en uno de los primeros países de América Latina en aprobar una Ley de Planificación Urbana (LPU #4240). Mucho ha cambiado en 48 años. Nuestros entornos urbanos han crecido de una forma desordenada, agresiva con los ciudadanos e insostenible. El urbanismo es una de nuestras grandes deudas como país. Algunos motivos para actualizar esta normativa son:

  1. Cambio en el modelo de ciudad
  2. Desactualización ante la normativa ambiental
  3. Necesidad de abordar con determinación la planificación regional
  4. La aprobación y modificación de la planificación local ha caído “en la parálisis por el análisis”
  5. Urge implementar la planificación intermedia y promover la renovación urbana
  6. Pobre presencia de instrumentos de gestión del suelo e incentivos
  7. Promover las operaciones urbanas consorciadas entre las municipalidades y el sector privado
  8. Escasa participación ciudadana
  9. Carencia de un régimen sancionatorio contra la corrupción urbanística

La Ley de Planificación Urbana no contiene conceptos básicos contemporáneos tales como Ordenamiento Territorial,  Huella Ecológica, Compacidad, entre muchos otros. Ver artículo: 10 razones para actualizar la Ley de Planificación Urbana

Mito #7

“Los condominios no están obligados a ceder áreas públicas a la ciudad”

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El condominio es una forma de tenencia y no una forma diferente de urbanización. Por lo tanto, deben cumplir con lo establecido en el art 40 de la Ley de Planificación Urbana. Imagen de elaboración propia sobre fotos de googlearth.

 

¡Error! La concepción del condominio como una forma de urbanización diferente a la urbanización tradicional o el fraccionamiento es un error conceptual y jurídico grave. El condominio es una forma de tenencia, en otras palabras, es un régimen que pretende organizar la propiedad conjunta de varios bienes de carácter comunal. En su naturaleza urbanística y constructiva los condominios son edificios o urbanizaciones y como tales deben seguir lo establecido en la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y sus respectivos reglamentos.

Un edificio de apartamentos por su naturaleza constructiva debe cumplir con el código sísmico, el reglamento de construcciones y demás normativas. La tenencia del edificio es la que se solventa sometiendo el inmueble al régimen de condominio. Las urbanizaciones cerradas en su naturaleza constructiva deben cumplir con lo establecido en la Ley de Planificación urbana y sus reglamentos. Al igual que el ejemplo anterior, es la tenencia la que se regula sometiendo el inmueble al régimen de condominio. Los condominios “per se” no deben tener normas urbanísticas que los diferencien de cualquier desarrollo. Esto no implica acabar con la privacidad y seguridad de los proyectos.

De una forma equivocada, se encuentra vigente en el país un Reglamento de Condominios que contiene normas urbanísticas. Cualquier propuesta de Reglamento de condominios que contenga disposiciones de carácter urbanístico es inadecuada y ayudará a perpetuar la figura de la urbanización cerrada sobre los procesos de construcción de ciudad.

La literatura especializada ubica a este tipo de desarrollos como “urbanizaciones cerradas”.

Mito #8

“La acera es responsabilidad exclusiva del propietario”

Esto lamentablemente no es un mito. El código municipal estipula que la construcción de las aceras recae sobre  cada propietario. Lo que sí es un mito, es que este artículo imposibilite la actuación municipal, ente que debe velar por la accesibilidad y seguridad de los entornos urbanos.

Claramente este artículo del código municipal es un craso error que nos ha condenado a tener aceras lamentables y dignas de una carrera de obstáculos. El interés particular de tener o no la acera en buen estado no puede condicionar nuestro derecho a tener una ciudad caminable. Sin embargo, mientras esto se resuelve, las municipalidades pueden establecer programas de rehabilitación del espacio urbano que garanticen las condiciones mínimas de accesibilidad para toda la población, y si fuera el caso, traspasar el costo de la construcción de las aceras a los propietarios.

Mito #9

“Si está frente a calle pública, no es necesario urbanizar”

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El crecimiento descontrolado de la mancha urbana termina siendo ruinoso para la calidad de vida de todos.

Esta es una de las mayores falacias. La práctica de habilitar la segregación de terrenos sobre cualquier calle pública (por servidumbres o individualmente)  nos ha heredado un modelo de urbanización extensivo, insostenible y de muy baja densidad. La segregación frente a calle pública es posible únicamente en los entornos previamente urbanizados. La existencia de una calle pública no garantiza que la zona haya sido objeto de un proceso previo de urbanización con su respectivo diseño de sitio y cesión de áreas para la colectividad. Tampoco garantiza que la zona a ser fraccionada sea segura o que no sea un área frágil ambientalmente.

En este particular, el dictamen 45 del 29/2/2016 de la Procuraduría General de la República especifica:  El número de planos que puedan visarse no determina el tipo de fraccionamiento. La diferencia radica en que el fraccionamiento simple está exento de la obligación de ceder las áreas para parques y facilidades comunales, pues éstos ya son parte de un desarrollo urbanístico previo. El fraccionamiento complejo conlleva una habilitación de los fundos para fines urbanos por primera vez, y requiere obras para el acceso de los lotes, así como las necesarias para la prestación de los servicios públicos.

El denominado “Fraccionamiento complejo” no es más que un proceso de fraccionamiento con fines urbanísticos, por lo tanto, debe cumplir con las cesiones correspondientes establecidas por la ley así como lo establecido en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana.

Mito #10

“Las municipalidades no deben involucrarse en el tema de vivienda, eso es competencia del Gobierno Nacional”

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El establecimiento de políticas locales de vivienda es el futuro de la política habitacional.

Falso. Las municipalidades deben incluir en su planificación local estrategias locales de vivienda que promuevan el acceso al suelo para la población (Ver artículo: Estrategias locales de vivienda: El futuro de la política habitacional).

La misma Ley de Planificación Urbana emplaza a las municipalidades para que incluyen en sus planes reguladores políticas de desarrollo de vivienda. Adicionalmente, el código municipal faculta a los Consejos de Distrito a involucrarse en la definición de las familias a ser beneficiadas con el Bono Familiar de la Vivienda.

Mito #11

“El Código Urbano”

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El Código Urbano NO EXISTE.

El Código Urbano es en realidad un compendio de leyes y reglamentos que responden a diferentes momentos y ámbitos de aplicación. El mal llamado Código Urbano no ha sido aprobado como instrumento normativo único. No puede ser equiparable al Código Municipal o al Código de Urbanismo Francés, los cuales existen legalmente como instrumentos específicos y sus diferentes contenidos fueron realizados guardando coherencia y concordancia.

Por otra parte, el compendio de leyes que aglutina el mal llamado Código Urbano no contempla la nueva normativa ambiental que rige en el país desde la década de los noventa. Adicionalmente, incluye una serie de reglamentaciones que han perdido vigencia al día de hoy. La Ley de Planificación Urbana (4240) es la Ley Base de la Planificación Urbana en el país. La mayoría de disposiciones en la materia se basan en la Ley 4240 y la demás normativa conexa: Ley Orgánica del Ambiente, Ley Forestal, Ley de Emergencias, Código Municipal, etc.

Referencias

Jurado, J.  (2010). La potestad pública de planificación urbana y la jurisprudencia constitucional.  Revista de Ciencias Jurídicas, Nº123, 13-30.

* Arquitecto urbanista graduado en la Universidad de Costa Rica. Máster en Proyecto Avanzado de Arquitectura y Ciudad con énfasis en Intervenciones Urbanas de la Universidad de Alcalá en Madrid, España. Especialista en ordenamiento territorial, planificación urbana e instrumentos de gestión del suelo. Ha participado en programas de formación en nuevos instrumentos de gestión del suelo en países como Brasil, El Salvador, Colombia, Japón y China. Presidente de la Asociación Latinoamericana de Planificadores Urbanos capítulo Costa Rica.

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2 respuestas a “Mitos y leyendas del urbanismo en Costa Rica

  1. Que se puede hacer para que en los planes reguladores de los municipios de la GAM se incluyan normativas de construccion que disminuya la cantidad exagerada de agua de lluvia que llega,a los rios producto de construcciones de mas de cuatro pisos llamadas torres de contruccion mixta?

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    1. Ese tipo de control se puede ejercer en cualquier momento, aún sin plan regulador. A través de la solicitud de estudios de descarga y tanques de retención en los proyectos. Eso si, se necesitan municipalidades comprometidas y técnicamente capaces.

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